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片区合作开发模式的演变和发展

      从投融资机造看，本世纪初十年的“地皮财政”发端期，由处所当局所设立平台企业两全片区开发投融资的模式是主流，其时少数当局与非本地企业合作开发的索求，多是采取如今已不合用的“地皮出让溢价分成”机造
。2014年中央当局发力规范处所当局债务治理后，片区开发类平台企业被剥离地皮储蓄职能和“以地融资”等权势，当局和社会本钱合作（PPP）模式则以其规范性造度供给的优势，在片区开发实际领域迅速扩大
。然而片区开发PPP项目对当局性基金预算（出格是地皮出让收入）集中支出存在内容性依赖，因而在起自2017年下半年的“PPP规范化”过程中受到沉大影响，并最终随财金[2019]10号文件的出台——该政谋划定“不得从当局性基金预算铺排PPP项目运营补助支出”——而不再具备实操性
。

      然而，在处所当局钻营地域发展和社会本钱投资业绩的双沉推动下，片区开发政企合作的模式创新仍在不休演进
。比力典型的是部门兼具融资和施工能力的社会本钱与部门处所当部门门合作执行的“F+EPC”模式，其在《当局投资条例》出台后因违法风险而被再次“优化”——2019年以来，“ABO+投资人+EPC（O）”或与其名称相异但内容类似的模式逐步受到关注，且不断有中标签约的信息披露
。

      该模式的通常做法，是由处所当局通过直接授权或竞争性授权的方式，将特定片区的开发事权授予本级当部门属的国有投资公司（作为片区开发主体），并基于“和谈”厘清当局和企业天堑，赐与必要的资源和财政支持，凭据绩效查核了局依照约定向开发主体支付ABO服务费（或增资等其他支付大局），支付资金起源于片区内增量财政收入

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。

      “ABO+ 投资人+EPC（O）”模式集成了十余年来城镇化领域较多实际经验，肯定水平上也躲避了违法违规风险
。具体而言：一方面，当局和本地企业之间的“ABO”机造（亦佑装特许开发授权”等提法），通过司法和谈的授权大局建构起“公公合作”的机造，不仅克服了城建领域政企不分的顽疾，更是通过“按效付费”为财政资源的利用创设了合理的支前路子，这其中又借鉴了近年来多有实际的“产业新城中原幸福模式”钟装支增不支存”的理想，在区域发展所形成的价值增量（表化为增量财政出入）中钻营片区开发资金平衡
。另一方面，被授权的本地国有企业作为片区开发主体，与社会本钱方构建持久合作、风险分管等“企企合作”机造，有利于阐扬社会本钱在投建运各环节的专业和资源优势
。

      与此同时，“ABO+投资人+EPC（O）”模式也的确存在一些临时绕不外去的操作难点
。例如《地皮储蓄资金财政治理法子》等现行造度下，“一级开发”（国度政策层面称之为“地皮储蓄与前期开发”）资金的合规起源是“财政性资金”，亦即社会本钱方所筹集资金用于“征拆安补、七通一平”现实上“师出无名”；固然2021年4月天然资源部《关于地皮储蓄有关事项回答定见的函》开了“索求疏导社会本钱参加地皮储蓄工作”的幼口径，但实操钟装一级开发”资金利用及其支前路子仍是大量片区开发政企合作项主张“吞吐地带”
。又如，该模式下“ABO”与“EPC（O）”别离对应两个层面的资金支付机造，实操过程中注定存在且有必要维吃熠限与额度的错配情景，固然越来越多的片区开发参加者起头器沉时序设计、投融资规划等，以期实现科学合理的资金利用，但行政过问、市场环境变动、产业落地状态等均可能对开发打算、财政预算的有效执行产生持续影响，以至于对社会本钱的融资能力、投资回收预期形成持续挑战
。

      此表值妥贴心的是，2021年8月《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的回答》（财金函 [2021]40 号）中提出“部门处所起头选取‘授权-建设-运营’（ABO）、‘融资 + 工程总承包’（F+EPC）等尚无造度规范的模式执行项目，存在肯定处所当局隐性债务风险隐患”，但我们应全面对待财政部该回答，更好地在现实工作中躲避有关风险
。

若何对待片区开发模式创新

      判断一个片区开发模式的合规性，首先还是应关注其买卖内容，好比是否存在违规担保、明股实债、BT 等负面清单内容

？凸鄱，“模式”仅是“大局”，决定一个片区成败的并非“模式”自身
。当我们跳出“模式”，以下几个问题对于片区发展远景和成败的影响无疑越发关键：

      一是片区的发展定位与战术问题
。我国城镇化过程已步入“深水区”，一批大城市已起头聚焦旧城刷新、城市更新和产业升级，更多中幼城镇则肩负着户籍造度鼎新、公共服务提质、扩大内需等国度级战术使命，各地当局应正视地域发展及资源天赋的客观差距，并非所有城市都该佑装片区”，并非所有城市都应按传统的“片区开发逻辑”钻营空间拓展，未来的片区开发也必然不应是“千城一面”的造地建房，这些显然都是吓宗模式创新所应思虑的问题
。

      二是片区开发规模、事项的理性决策问题
。近年来理论界与实际界都已对“睡城”、“烂尾园区”等教训有所认知，但我们仍经
？吹，片区开发的合作内容涉及数十平方公里的开发领域和百亿以上的投资体量，诚然我们充分理解这背后有着政企两方有关查核造度等布景，但对于片区自身而言，面积规模重大意味着对河山空间规划调整的必要但不成控的预期，重大投资规模对应的具体建设项目通常缺失端庄的必要性论证
。我们以为，科学决策对于片区开发的健康发展至关沉要，而在片区层面钻营所谓“逾越式发展”则应出格审慎
。

      三是片区综合承载能力问题
。当前决定各地片区开发可持续能力的最大影响成分，在于“房住不炒」亟略逻辑下本地地皮资源的承载能力
。好多人可能理解片区开发是“复杂系统”，且好多片区开发合作模式自身已较为充分地思考了系统 “自洽性”，但其忽视或有意忽视了系统运行环境问题——片区内经营性用地出让的净收益可能在多长的期限内平衡多大体量的开发投资
？没有二级市场的接盘，一级开发的资金平衡就是伪命题
。我们还把稳到，近年来中央当局在不休疏导和约束处所当局对地皮出让净收益的分配，如 2020 年有关政策要求“地皮出让收益用于农业村落的比例要达50%以上”，这无疑为上述逻辑增长了注脚
。

      综上所述，我们建议各地的片区开发实际应基于越发理性的决策，器沉概想规划钻研和总体投融资规划设计，确定合适本地发展特点、资源承载力的开发规模和节拍
。而在模式创新层面，建议各级当局和社会公共以发展的眼光赐与越发包涵的态度，凡是有利于阐扬当局和市场各自的优势、有利于合理分配风险、有利于推进片区可持续健康发展的模式，应予激励和支持
。

原文颁发于《中国投资》2021年12月号 第23、24期合刊  总第537期，islot游戏PPP观察专栏
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