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文｜陈宏能 郑敬波
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在当局和社会本钱合作(PPP)项目中 ，本地当局通常指定特定当局出资主体与通过竞争法式引入的社会本钱方共同合伙组建项目公司 。按国度部委有关政策文件要求 ，在项目公司中当局出资主体股份比例不超过50%,且不应拥有现实节造力 。而在PPP项目公司分红铺排方面 ，则出现两种常见做法：一是当局出资主体与社会本钱方按股份比例享受分红 ，在分红铺排上充分体现同股同权 ，此模式在本文中简称“按股分红”模式；二是当局出资主体按其出资比例占有项目公司相应的股份比例 ，并按《公司法》和PPP合同文件有关约定享有对项目公司的有关治理或治理权势 ，但在项目分红方面上 ，则不参加项目公司利润分配 ，此铺排在本文中简称“不参加分红”模式 。
关于两种模式孰优孰劣的问题 ，在实操中一向存在争论 ，而选取两衷焯排模式的项目也都大量存在 。对于策动中的特定PPP项目 ，当局出资主体到底是与社会本钱股东实杏装按股分红”还是“不参加分红” ，影响成分多多 ，不能一概而论 ，需结合项目具体情况和诸多成分进行综合思考 。
不少PPP项目拥有公益性或准公益性特点 ，无使用者付费或使用者付费不及 ，为支持PPP项目正常运营和项目投资者获得合理回报 ，在运营期需由当局齐全付费或提供“可行性缺口补助”支持 。对于此类需当局付费(或补助)的PPP项目从项目全周期财政测算分析角度 ，在维持社会本钱方财政内部收益率为合理水平的前提前提下 ，如当局出资没有投资回报要求 ，当局出资主体不参加分红 ，项目收入(含当局付费或补助)仅需满足项目中社会本钱投资资金回报需要 ，相较于“按股分红”模式 ，所需的项目收入现金流量削减 ，当局付费额削减 ，项目公司企业所得税支出也相应削减 ，其中节税效益较为显著 。因而“不参加分红”模式在项目全周期中可降低当局方的支出责任 。这是不少项目选取当局出资“不参加分红”铺排的直接原因 ，甚至是唯一原因 。
“不参加分红”相较于”按股分红”模式 ，由于项目收入削减 ，项目利润实现功夫相对后延 ，为维持一样的社会本钱方出资收益水平 ，从项目流入社会本钱方的利润分红总额则会增长；也是由于项目收入削减, 可能导致项目运营过程中出现现金流需要缺口问题 ，迫使项目公司使用流动资金贷款 ，进而可能导致项目财政成本上升 ，亦即项目因维持资金链稳重需支出额表价值 。
某项目总投资约160亿元 ，本钱金比例40%,当局出资主体和社会本钱方在PPP公司中占股别离为49%和51% 。从该案例数据可见 ，“按股分红”相较“不参加分红”规划 ，在30年运营期中当局方“净补助支出”增长约9亿元(当局净补助=运营期付费或补助支出-当局出资主体分红收入-当局出资主体从PPP公司算帐时获得的算帐收入-企业所得税处所分成) 。
从数据分析可见 ，增长的具体原因是中央分成的企业所得税增长约20亿元 ，而向社会本钱和债权人的支付则削减11亿元 ，综合了局是“按股分红”规划比“不参加分红”规划当局净支出增长9亿元 。因而 ，仅从削减处所当局支付考量 ，当局出资主体不参加项目分红的铺排有其相应的合理性 。但另一方面 ，在调查PPP项目当局方出入情况时 ，如突破处所敌灾视角 ，将项目全数纳税支出(蕴含中央分成部门)皆视为项目对国度的贡献和当局方收益 ，则“按股分红”相较于“不参加分红”规划 ，当局方(蕴含处所和中央)的总支出反而削减 ，其原因是项目向社会本钱和债权人的支付价值削减 ，在上述案例中削减额约11亿元 。
以上案例分析可带给我们一些根基意识：一是当局出资按“不参加分红”模式铺排较之“按股分红”模式 ，有助于削减处所当局对项主张支出 ，其重要原因是当局出资无回报诉求 ，以及相应产生的节税效益；二是“不参加分红”模式下当局支出削减并不料味着项目对社会本钱和债权人的支出削减 ，反而会有所增长；三是如扩大“当局”界说的口径领域 ，将全数税出入出皆视为当局方的收益 ，则在经济财政方面“按股分红”模式也有其合理性 。
同时我们看到 ，对于必要当局付费(或补助)的PPP项目 ，都存在“处所财政倒贴中央税收”的景象 ，在PPP模式大规模利用的布景下 ，建议国度层面针对PPP项主张税收优惠和转移支付钻研出台有关支持措施 ，缓解目前PPP规划设计时来自央地税收分成方面的利益掣肘 ，以利于PPP持久发展 。
本文以为“按股分红”相较“不参加分红”模式 ，在分红方面赋予了当局资金和社会本钱投资资金一样的职位和权利 ，更有利于项目公司按《公司法》要求成立健全公司治理和治理的有关机造 。尝试同股同权 ，有利于当局出资主体和社会本钱依附项目公司载体形成合力 ，充分阐扬各自优势保险PPP项目健康持续运作 。业内专家时时把PPP迸作为一场婚姻 ，男耕女织共建美好家园是夫妻双方的共同钻营 ，但试想践约定了其中一方不享受家庭利益 ，且该方依凭其特殊身份还要承担“看住”自己另一半的沉任 ，这样的家庭终局应不容乐观 。
在当局出资“不参加分红”模式下 ，在PPP合同中除需具体明确当局投资主体责权势表 ，更需明确其对项目公司现金流的治理节造权限和使命 ，以及项目算帐时的分配方式等事项 ，预防因分红权利不合称铺排而导致当局出资主体不作为或乱作为的景象 。
PPP项目无疑会在建设和运营过程中接受各类风险成分冲击 。只管在前期PPP运作策动期间 ，项目PPP规划(蕴含风险应对规划)经过多方论证和审查 ，但囿于项目前期工作深度、征询者和决策者意识水平 ，以及未来不确定性成分的客观存在等原因 ，PPP项目风险不成能在前期阶段即通过各类机造设计和PPP合同而全数覆盖或有效解决 。
“按股分红”体现了当局出资主体作为项目公司股东在“利益共享 ，风险共担”方面的承诺 ，在项目出现不利风险事项时 ，“按股分红”机造将促使项目公司各股东积极协助项目公司应对风险 ，同使佝府出资主体也将按股份比例分管项目利润损失；相反 ，在项目出现大幅盈利事项时 ，当局出资主体也将依陀装按股分红”机造享有项目有关收益 ，平抑社会本钱过杜庄利 。因而“按股分红”可视为项目风险防备的沉要机造之一 ，在面对各类风险冲击时可有效阐扬利益“不变器”作用,也有助于提高社会本钱对项主张信心 。
从平台转型和处所国有专业力量发展看分红模式选择
在PPP项目确当局出资主体大多为本地特定基础设施和公共服务领域确当局投融资平台公司 。目前融资平台面对市场化转型挑战 ，PPP模式为平台转型提供了机缘 ，参加PPP成为融资平台实现转型发展的沉要方向和抓手 。施杏装按股分红” ，赋予当局出资主体与社会本钱一样的股权分配职位 ，有利于当局出资主体齐全按市场化规定参加PPP项目 ，在理想、能力、人才、经验和自身造血机造等方面为市场化转型创造前提和奠定基础 。施杏装按股分红”,也有利于财政部门调查财政资金在PPP项目中利用情况 ，为评估财政资金使用效能和效益提供切近市场的指标系统 ，助推平台转型发展 。
对于特定领域的PPP项目 ，当局出资主体是否参加PPP项目分红 ，也与处所当局对推进本地特定领域国有专业化力量发展的必要性意识亲昵有关 。以城市轨路交通领域为例 ，对于线网规划规模体量大的城市 ，推进本地国有轨路交通企业发展极度必要 ，本地轨路交通企业参股轨路交通PPP项目 ，则以铺排“按股分红”模式为宜；而对于规划规模幼的城市 ，对于参股PPP项目确当局出资主体则可思考铺排不参加项目公司分红或铺排较幼比例参股的“按股分红”模式 。
原文颁发于《中国投资》2018年6月刊
